自然資源管理中發揮測繪地理信息“技術支持”作用的措施建議——新體制下測繪地理信息工作新思考之三

伴隨國務院機構改革的持續推進，測繪地理信息相關職能融入自然資源部，我國測繪地理信息事業發展進入新的歷史起點。新起點要有新氣象，新氣象要有新舉措。習近平總書記指出，“很多時候，有沒有新面貌，有沒有新氣象，并不在于制定一打一打的新規劃，喊出一個一個的新口號，而在于結合新的實際，用新的思路、新的舉措，腳踏實地把既定的科學目標、好的工作藍圖變為現實”。國務院批復同意的《全國基礎測繪中長期規劃綱要（2015-2030年）》等文件，已明確了測繪地理信息發展的科學目標。在新的體制下如何實現這一科學發展目標，使測繪地理信息工作盡快融入自然資源管理工作整體布局，需要有新的思路和新的舉措。為此，根據自然資源部相關領導的要求，測繪發展研究中心組織開展了相關調查研究。即日起，本號將陸續刊載相關研究成果。

自然資源部組建后，陸昊部長曾在多個場合強調，要把習近平總書記對機構改革及生態文明建設和自然資源管理的要求緊密結合，要弄清楚自然資源管理工作的邏輯、法理和技術支持手段三個關鍵。測繪地理信息作為自然資源管理工作的重要組成部分，要充分發揮好自身技術優勢，落實好“技術支持”的角色定位，在自然資源管理中發揮應有作用。

一、自然資管理工作的新要求

《深化黨和國家機構改革方案》中對自然資源部的主要職責進行了說明：對自然資源開發利用和保護進行監管，建立空間規劃體系并監督實施，履行全民所有各類自然資源資產所有者職責，統一調查和確權登記，建立自然資源有償使用制度，負責測繪和地質勘查行業管理等。這一段話從三大角度定義了自然資源部的主要職責。

（一）資源監管者

從資源的角度，承擔起自然資源監督管理者的重要角色。這一角色定位主要通過以下職責來實現。第一，制定統一的國土空間規劃，建立空間規劃體系并監督實施，實現“多規合一”；第二，統一行使所有國土空間用途管制職責，建立自然資源生態系統修復和綜合治理機制；第三，執法督察，對自然資源領域違法案件進行查處。

（二）資產所有者

通過此次機構改革，明確全民所有自然資源資產所有權由自然資源部統一行使。在這一角色定義下，主要職責包括：統一調查監測，摸清自然資源家底，并掌握變化情況；統一確權登記，明晰權利主體、客體和內容，劃清各類自然資源資產所有權、使用權的邊界；建立自然資源有償使用制度，促進自然資源資產集約開發利用。

（三）行業管理者

對自然資源相關的行業，比如測繪、地質勘查等行業依法行使主管部門職責。

從黨中央對自然資源部賦予的職能來看，我國自然資源管理工作進入了一個新的歷史時期，實現了從要素管理到綜合化、系統化管理的轉變，這也對測繪地理信息提出了新要求。其中最迫切最直接的要求之一便是發揮好自然資源管理“技術支持”作用，找準工作切入點，發揮好兩大方面的作用。

“看”。測繪地理信息要發揮“眼睛”的作用，為自然資源管理提供有效手段?，F代測繪地理信息技術已經被廣泛應用于資源環境調查、以及對人口、經濟、社會等空間分布規律的研究等方面，并已經取得重要成果。未來，在山水林田湖草海是一個生命共同體管理理念下，對各要素之間的空間關系、匹配關系、動態變化等進行綜合研究必然會更多更廣地運用到測繪地理信息技術方法、工作制度等。因此，不管是空間規劃制定、國土空間用途管制、執法督察，還是統一調查監測、確權登記等工作，都離不開測繪地理信息在數據轉化、平臺構建、監測比對等方面的技術支持。

“悟”。測繪地理信息要發揮“頭腦”的作用，做好數據統計分析工作，為自然資源管理提供數據支撐。在自然資源各項管理工作中，都會充分利用大數據等現代技術和理念，實現管理的智能化、高效率。自然資源部的成立，破除了數據共享的制度壁壘，將迎來各類專題數據的大整合，將對各部門、各專題數據的格式轉換、標準規范、要素語義等進行統一。測繪地理信息在數據的采集、處理、維護、應用等方面都積累了豐富的經驗，形成了一系列的技術規程、工作制度等，可充分發揮數據管理方面的優勢，并進一步提升數據統計分析和信息挖掘能力，積極支持自然資源管理各項工作。

二、相關經驗和存在的問題

（一）相關經驗和工作基礎

多年來，測繪地理信息行業已經擁有航空航天遙感應用機構和制度、統一的空間定位基礎設施、豐富的地理信息資源以及一支具有長期實踐經驗、專業素質高的隊伍，在自然資源調查、“多規合一”試點、不動產登記等自然資源管理相關領域發揮了重要作用。

服務自然資源調查工作。未來自然資源調查將整合原有各部門的專項調查，開展統一的自然資源調查工作，全面準確掌握自然資源數量、質量和分布狀態，研究不同資源要素之間的匹配關系及其對經濟發展的影響。測繪地理信息技術和基礎數據目前已經廣泛應用于土地、林業、水利等資源環境專項調查工作中，而原測繪地理信息部門也已經開展了地理國情普查工作，成果也已經廣泛運用到各項資源環境調查和研究工作中，這為自然資源統一調查提供了重要基礎。但目前地理國情普查在要素分類體系、指標定義、影像分辨率等方面還不滿足自然資源調查要求，需要進一步完善和提升。

服務“多規合一”試點工作。隨著生態文明體制改革的推進，黨中央、國務院多次強調推進“多規合一”，并于2014年在全國28個市縣開展了試點工作，之后在2016年，又選取了吉林、浙江、福建、江西、河南、廣西、海南、貴州、寧夏等9省區開展省級空間規劃試點。雖然各試點省市根據不同的技術路線開展了不同探索，但是測繪地理信息行業都作為重要力量參與其中，充分發揮基礎地理信息數據優勢，運用遙感、地理信息系統等技術，開展資源環境承載能力評價和國土空間開發適宜性評價，參與編制空間規劃底圖，建立統一的空間規劃信息管理平臺，實現了空間規劃基礎數據、用地分類、管控分區、信息平臺等方面的統一，有利推動了“多規合一”試點工作的開展。

服務不動產統一登記和確權試點工作。在不動產統一登記和確權試點工作中，重點需要獲取不動產的空間分布、特征及其相互關系等信息，這與測繪地理信息緊密相關。在這項工作中，測繪地理信息部門開展了信息采集與分析、圖件制作與提供等諸多工作。比如，湖南省測繪部門承擔了全省不動產統一登記基礎數據生產；陜西省測繪部門承擔了全省航空攝影和衛星影像數據資料制作、調查底圖制作、影像底圖制作、技術指導等工作，為土地確權工作開展提供了全面、可靠的基礎資料和技術支持。在甘肅省自然資源統一確權登記試點工作中，測繪部門承擔了外業核查等工作，提供了專業的技術服務保障。

同時，原測繪地理信息部門在服務自然資源管理執法監測中進行了有益的探索，形成了較為成熟的監測方法、技術規程、成果形式等。

（二）存在的問題

在原有體制下，雖經過各方努力，測繪地理信息服務保障自然資源管理取得了重要成效，但也存在一些問題，影響了基礎地理信息成果的應用和保障服務作用的發揮。最大的障礙在于數據標準不統一，阻礙數據兼容和共享應用。原水利、林業、國土等普查或調查以空間信息表述為基礎，更側重土地的社會屬性、經濟屬性或管理屬性（如權屬、價值、用途等），針對部門管理職責，對所管轄的某一類或幾類地表自然和人文地理要素進行普查，以服務本部門業務管理為主要目的。因此，雖然從空間上存在高度一致性，但分類體系、指標要素、概念語義等技術要素不同，導致無法兼容和數據共享。各項普查調查都需要從最開始遙感影像圖采購和處理開始，造成了人力、物力、財力浪費和重復建設。另外，數據綜合分析能力有待提升。數據綜合分析能力主要是指大數據挖掘和分析能力，能綜合運用多學科知識，了解不同自然資源的特點和發展規律，分析自然資源資源空間關系、相互影響等要素，形成綜合性、科學性的研究成果和對策建議。目前測繪地理信息部門的分析仍然主要是以空間分析、地物提取為主，綜合分析和深度挖掘能力仍較弱。未來自然資源管理工作更多需要多學科，跨領域的研究和分析。

三、更好發揮“技術支持”作用的措施建議

自然資源部的組建，從機構上保障了“山水林田湖草?！弊鳛樯餐w進行系統管理，實現了開發和保護的有機統一。測繪地理信息作為自然資源管理的重要組成部分，要緊緊圍繞“技術支持”的角色定位，總結已有經驗，實現轉型升級，全面融入到自然資源管理工作中。

（一）拓展升級地理國情普查，融入自然資源統一調查

開展自然資源統一調查，摸清家底，是自然資源資產化的基礎，也是開展空間規劃的前提。掌握各類自然資源的空間分布，清晰界定全部國土空間各類自然資源資產的邊界、產權主體，為統一確權、根據規劃對國土空間開發利用活動進行監管等工作提供依據。建議建立對自然資源進行綜合調查、專題調查和地區調查等組成的自然資源調查制度。而其中綜合調查的主要任務是對自然資源進行宏觀性、綜合性的監測和評價，主要內容包括對各類自然資源賦存利用消長等狀況、不同自然資源要素之間相互匹配關系、自然資源空間分布以及生態承載力等進行綜合調查和評估。地理國情普查綜合了目前部門專項調查的部分要素，具備很好的基礎，建議根據自然資源綜合調查的要求進行拓展升級，實現向自然資源綜合調查的升級。一是統一數據格式，完成標準銜接。綜合調查是在專題調查的基礎上開展。因此，需要完成與水利、土地、林業、草場、濕地等資源調查的標準銜接和數據格式統一，實現不同數據之間的相互比對和綜合分析。二是優化指標要素和概念語義。根據自然資源綜合調查的要求，對現有地理國情普查進行優化升級，以滿足自然資源監管的要求。三是提升自然資源綜合評價能力。要全面提升對各類自然資源匹配關系、生態承載力等方面評價能力，從單純關注各類自然要素的空間定位向關注不同要素空間關系、影響力評價等方面的轉變。

（二）發揮數據管理優勢，構建大數據中心

近年來，國際上運用大數據推動經濟發展、完善社會治理、提升政府服務和監管能力正成為趨勢，有關發達國家相繼制定實施大數據戰略性文件，大力推動大數據發展和應用。我國在2015年也出臺了《國務院關于印發促進大數據發展行動綱要的通知》（國發〔2015〕50號），明確了推動大數據發展和應用的重要意義、行動目標、主要任務等。自然資源管理也需要將大數據作為提升政府治理能力的重要手段，并開展用于自然資源監測管理的物聯網研究和布局，最終實現管理的人工智能化，提升政府決策和風險防范水平，提高社會治理的精準性和有效性。這個目標的實現首先需要占據大量數據，構建大數據中心，為自然資源管理的智能化先走一步棋。測繪地理信息要發揮自身在數據采集、處理、維護和應用中的優勢，主動承擔起這個重任。近期，實現數據的大整合。國發〔2015〕50號文件已經明確，“大力推進國家人口基礎信息庫、法人單位信息資源庫、自然資源和空間地理基礎信息庫等國家基礎數據資源，以及金稅、金關、金財、金審、金盾、金宏、金保、金土、金農、金水、金質等信息系統跨部門、跨區域共享?！卑殡S著國土、地礦、海洋、林業、測繪等部門的重組，這幾類數據的共享和整合已經不存在體制上的障礙，首先將這幾類數據實現整合，并按照國務院部署實現與其他部委數據的互聯互通，形成大數據中心。同時，要充分發揮市場作用，吸納企業力量，將企業數據作為大數據的重要組成部分。通過高效采集、有效整合、深化應用政府數據和社會數據，充分發揮出大數據在自然資源管理中的效應。中遠期要研究和布局物聯網。物聯網作為大數據的重要數據源，需要超前研究和提前謀劃，做好頂層設計。未來，各種傳感器將成為信息采集和傳播的主要載體，實現數據的實時傳送，將為自然資源管理的智能化提供重要數據基礎。大數據、物聯網結合云計算等先進技術，最終將實現自然資源管理領域的人工智能。

（三）提升技術和服務保障水平，服務空間規劃體系建立

測繪地理信息作為技術生產型行業，特點和優勢都非常明顯，能夠在空間定位、邊界確定、系統平臺構建等方面發揮重要作用。自然資源部組建后，將實施全域國土空間用途管制，建立統一、協調、權威的空間規劃體系，推行“多規合一”并監督規劃實施。正如前文所說，在前期“多規合一”試點和推進工作中，測繪地理信息行業已參與其中并發揮了重要作用，未來需要總結經驗，提升技術能力和服務水平，從以下幾方面發揮作用助力空間規劃體系的建立。第一，服務規劃基礎的統一。在中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《省級空間規劃試點方案》（以下簡稱《方案》）中明確了“統一基礎數據”、“統一用地分類”、“統一目標指標”、“統一管控分區”的“四統一”，測繪地理信息可以完成各類空間基礎數據坐標轉換，為建立空間規劃基礎數據庫奠定基礎；系統整合各類用地分類標準；科學設計空間規劃目標指標體系；并整合形成協調一致的空間管控分區，為空間規劃體系的構建打下堅實基礎。第二，助力繪制規劃底圖?！斗桨浮分赋?，“以‘三區三線’為載體，合理整合協調各部門空間管控手段，繪制形成空間規劃底圖?！睖y繪地理信息可以將雙評價（資源環境承載能力基礎評價和國土空間開發適宜性評價）結果與現狀地表分區數據疊加，并通過遙感影像解譯、外業核查、地方實際核實協調等方法，劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界“三條紅線”，以及城鎮、農業、生態三類空間，并將綜合空間管控原則落實到三區三線劃定的空間分區單元。第三，搭建信息平臺?！斗桨浮访鞔_，“搭建基礎數據、目標指標、空間坐標、技術規范統一銜接共享的空間規劃信息管理平臺”。測繪地理信息可以充分發揮平臺建設的經驗優勢，搭建空間規劃信息平臺，集成整合跨部門、多領域的數據，對“多規合一”空間信息進行統計、分析和預測，并充分發掘平臺應用功能，將其應用到規劃管理、行政審批、監督執法中。

此外，測繪地理信息需要探索與執法監察、督查等工作有機融合機制，充分發揮其在自然資源執法監測中“眼睛”的作用，服務構建“天上看、地上查、網上管”全方位執法系統，全面融入到自然資源管理工作中。

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